【转】“碳政治”与中国的战略抉择 ———强世功教授在北京大学的演讲（节选）

山水

2009年12月27日 09:10   来源：解放日报   
    强世功北京大学法学院教授，西南政法大学兼职教授，北京市立法专家委员会委员。主要研究领域为法理学、法律社会学和宪法学。主要著作有《法制与治理：国家转型的法律》(2003)、《法律人的城邦》(2003)、《立法者的法理学》(2007)、《惩罚与法治》(2009)等。目前主要从事香港基本法、中国不成文宪法和碳政治的研究。

    “碳政治”的科学建构

    在“碳政治”的博弈中，起作用的不仅仅是“世界主义”的理念，更重要的是国家的实际利益。

    尽管早在19世纪末，瑞典科学家斯万特·阿尔赫尼斯(Svante Arrhenius)就提出温室效应概念，但直到20世纪70年代，各国科学家仍很少对气候变化问题进行系统研究。1972年召开的斯德哥尔摩人类环境会议，虽然提出气候变化问题，但并没有引起科学家的关注。然而，恰恰是欧洲环境政治在20世纪80年代逐步兴起，全球气候成为政治辩论的话题，才推动了科学家对这个问题的关注和研究。

    1988年，在欧洲人推动下，世界气象组织和联合国环境规划署共同建立政府间气候变化专门委员会(IPCC)。在同年召开的多伦多会议上，有关气候变化问题科学辩论演变为国际政治辩论的一部分。紧接其后的1990年，欧共体代表在“第二次世界气候大会部长级会议”中首次提出保护大气层和控制二氧化碳排放的主张，并提出立即开始“气候变化公约”谈判的主张，从而拉开了《气候变化框架公约》谈判的序幕。在这个过程中，IPCC发挥了主导性的作用。

    1990年，IPCC第一次发布的《气候变化评估报告》确认了对有关气候变化问题的科学基础，直接推动1992年6月在联合国环境与发展大会上，各国政府签署《联合国气候变化框架公约》。1995年，IPCC第二次发布的《气候变化评估报告》直接推动《京都议定书》的签订。2001年7月，IPCC第三次发布的《气候变化评估报告》直接推动马拉喀什会议的成功。2007年12月，IPCC第四次发布《气候变化评估报告》之后，欧盟、澳大利亚、瑞士等发达国家强调各国应基于IPCC第四次评估报告的结论来安排2012年之后全球减排的国际谈判。

    需要注意的是，IPCC并不是一个科学研究机构，而是一个有科学家参与的政治机构，其目标不是探索地球变暖的科学知识，而是对相关科学知识进行综合并作出政治评估，即评价气候变化对社会经济的影响，同时制定应对气候变化的政策措施。

    “碳政治”不同于传统的国际政治，尽管实力政治很重要，比如美国就可以毫无顾忌地宣布退出《京都议定书》，但这种实力必须通过科学话语和法律规则来玩，否则就要承担道德风险，而道德风险最终会转化为经济风险和政治风险。

    在“碳政治”的问题上，不同于传统的“南北问题”，世界不是划分为两大阵营，而是形成三大阵营。第一阵营就是欧盟；第二阵营是以美国为首，包括日本、加拿大、澳大利亚、新西兰、俄罗斯等被称为“伞形”国家集团；第三阵营乃发展中国家，通常为77国集团加中国。此外还有小岛国联盟、石油输出国组织等。但这些阵营从来都是不稳定的，比如英国撒切尔夫人的保守主义时代曾经把环保组织看作是英国的敌人，但后来英国积极投入到环境政治中，目前已经和德国一样，成为“碳政治”的领导者。而目前美国也改变了其立场，试图成为“碳政治”的领导者。

    在这些“碳政治”的博弈中，起作用的不仅仅是“世界主义”的理念，更重要的是国家的实际利益。比如小岛国就担心被淹没的亡国危险，而石油输出国组织就担心新能源的开发利用直接影响全球石油价格。而欧盟国家之所以极力推动“碳政治”不仅仅是由于政治理念，也与其现实的利益有关。德国、法国、英国、丹麦等欧洲国家在新能源技术方面处于世界领先地位，比较之下，美国在传统的军工、航天和信息技术领域处于领先地位。然而，美国掌握的先进技术在全球贸易中依靠WTO中关于知识产权的TRIPS协议获得巨额财富，而欧洲新能源技术在全球贸易中的获益则相形见绌。欧盟积极推动全球“碳政治”也是为了通过设定全球法律规则来彻底扭转其在新技术领域的不利态势，并且试图通过全球“碳交易”奠定欧元的国际货币地位。如果各国要实现实质性的“减排”，无疑要向欧盟国家购买新能源技术的知识产权。

    “碳排放权”与“碳金融”

    国际条约将“碳排放权”分配给国家，由于国家可对这些“碳排放权”进行地域或行业分割，从而最终将其分配给每一个企业，由此出现市场主体之间的商业交易，形成了一个复杂的全球碳排放权的交易市场。

    在今天的世界上，一种政治理念，一种科学技术，如果要变成稳定的、可持续的政治或经济收益，就必须用法律的规则固定下来。20世纪以来，全球化导致的国家之间的复杂多样的合作关系，使得国际法的约束力大大增强。主权至上虽然没有受到挑战，但它越来越受到国际法规则的约束。

    1992年各国政府签署的《联合国气候变化框架公约》的首要目标，在于通过协商谈判将一个科学理念转化为政治共识，即人类活动引起大气中温室气体浓度上升导致了全球气候的异常变化。在此基础上，公约形成了另外两个基本共识：其一，历史上和目前全球温室气体的最大部分源于发达国家，但发展中国家所占的份额将会逐渐增加；其二，解决该问题的原则是公平原则和发达国家与发展中国家“共同但有区别的责任”原则。在这些共识基础上，公约要求发达国家应当率先减排，而对发展中国家没有做出明确规定。

    这种宣言性的国际公约并没有确立任何明确的权利与义务的法律关系，从而被人们看作是“软法”，但是各国一旦纳入到这种“软法”设定的协商机制，“软法”就很容易变成“硬法”。《京都议定书》就把《公约》的理念转化为具体的法律关系：其一，明确列举了各发达国家(即“附件一缔约方国家”)在第一期承诺的具体减排量和时间表；其二，明确了温室气体的种类为包括二氧化碳在内的六种气体，而其他五种气体最后也以二氧化碳为标准来计算。这就是“碳排放”和“碳政治”这些概念的来源。

    这两条法律实际上明确界定了“碳排放权”，即每个国家向大气中排放二氧化碳等温室气体的权利。《京都议定书》实际上明确了两种国家：一种就是享有完全“碳排放权”的发展中国家；另一种就是在国际条约规定限度内享有“碳排放权”的发达国家，或称之为“碳排放权”受限的国家。

    不过，《京都议定书》最具有创造性的法律贡献在于引入了市场经济的机制，使得在碳排放问题上的实质减排变成了一场围绕“碳排放权”展开的全球贸易。其中规定了三种交易机制：

    其一，排放贸易机制(ET)。一个发达国家将自己超额完成的减排义务指标以贸易的方式转让给另一个未能完成减排义务指标的发达国家，出让方自然要从其排放额度中扣除卖出去的额度。

    其二，联合履行机制(JI)。一个发达国家向另一个发达国家以技术和资金投入的方式实现减排的项目，由此实现的减排额度可以转让给投入技术和资金的缔约方。

    其三，清洁发展机制(CDM)。发达国家向发展中国家进行资金和技术投资实现减排目标的项目，由此产生的减排任务算作发达国家的减排额度。这一个机制被看作是发达国家与发展中国家之间“双赢机制”，发展中国家无偿获得了资金和技术投资，而发达国家以低廉的成本实现了法律要求的减排额度。

    正是通过法律建构，“碳排放”这样一个实质的人类活动就变成一种抽象的、可分割、可交易的法律权利。国际条约将“碳排放权”分配给国家，并规定国家之间进行“碳排放权”交易的规则。由于国家可对这些“碳排放权”进行地域或行业分割，从而最终将其分配给每一个企业，由此出现市场主体之间的商业交易，形成了一个复杂的全球碳排放权的交易市场。而当金融工具进入这个交易市场之后，就产生专门的“碳金融”。

    “碳交易”的法律设置引发了两种完全不同的评价。一种观点认为引入市场机制为解决碳排放问题带来的巨大动力，从而有利于实现总体上的实质减排；但另一种观点强烈批评这种脱离了实质减排的“碳金融”如同期货市场一样，对实物市场并没有形成实质性影响。尤其发达国家通过“碳交易”回避了实质性的减排任务，反而将减排的责任转嫁给发展中国家，加剧了南北之间的对立。

    世界银行的统计显示，从2005年《京都议定书》生效之后，全球“碳交易”的总额从最初不到10亿美元，增长到2008年的1260亿美元。其中金融衍生工具带来的交易量也在不断上升。从金融衍生工具在美国房地产市场中发挥的威力，人们可以预计到它在大规模进入“碳交易”市场之后的景象。而资本力量进入，无疑会为“碳政治”提供更大的动力。

    目前“碳交易”的主导权掌握在欧盟手中，欧洲气候交易所、欧洲能源交易所等一直从事着“碳排放权”的交易。2003年，美国建立芝加哥碳交易所，但由于美国没有加入《京都议定书》，所以业务对象主要是欧洲国家。2008年1月，纽约-泛欧交易所与法国国有金融机构信托投资局合作建立一个“碳排放权”的全球交易平台。在这些交易平台上，欧元是交易的标准货币，由此碳排放的全球交易使得欧元被越来越多地参与到碳交易中的国家所接受，并变成仅次于美元的世界货币，以至于欧盟积极推动的“碳政治”被看作是用欧元来挑战美元霸权地位。

    美国人显然不愿意接受目前欧盟主导的“碳政治”。为此，美国试图在G8集团的基础上，邀请包括中国、印度和巴西等15个碳排放量比较大的发展中国家，在联合国的框架下重新讨论碳排放的问题。

    在全球“碳政治”中，欧洲人的优势就在于话语优势和新能源技术优势，然而操控话语一直是美国人的强项。但美国人还有另外三项优势：信息技术、金融技术和法律技术。与欧洲从新能源的角度关注全球气候不同，美国从资本的角度关注环境。

    宋鸿斌在其《货币战争》中表明，美国人以往环境关怀的对象并非气候，而是全球湿地，美国人主导的“世界环境基金”正通过资本的力量掠夺全球土地。然而，一旦美国从其国家利益出发，把新能源技术的发展作为其国策，资本力量就会迅速与新能源技术结合，而且其信息技术在新能源技术中的运用也会把新能源技术推向一个新境界。

    由此，美国若重返《京都议定书》，带来的不仅是强大的金融技术推动“碳金融”的迅速扩张，而且会利用信息技术改变新能源技术的发展走向，更会利用其强大的法律技术优势来修改《京都议定书》形成的国际规则和国际标准，从而制定一系列对其有利的规则和标准。对于中国而言，对美国未来走向的预判无疑是制定国家战略的前提。

    中国虽已加入《京都议定书》，但由于中国的发展中国家地位，属于不承担减排义务的“非附件一缔约方”国家。由此，目前中国是《京都议定书》的受益国。国内最近开始热炒的“碳交易”仅仅指的是通过CDM机制进行的碳交易。

    我们的战略抉择

    中国面临的首要问题不是如何消极应对西方国家主导的“碳政治”的压力，而必须以我为主，面对人类即将来临的又一次新技术革命浪潮，做出自己的战略决断。

    “碳政治”在中国无论对政府还是对民众都是一个新概念。我们刚刚解决温饱问题，还来不及考虑未来遥远的全球气候问题。但是，2007年以来，根据《京都议定书》要求缔约国提交应对气候变化国家方案，尤其是中美谈判中美国施加的巨大压力以及欧盟国家对中国施加的“绿色关税”壁垒，我们也开始积极应对气候变化问题。

    就目前情况看，我们依然是按照传统的外交谈判模式，基本是在目前西方“碳政治”设定的框架下，发表一些有利于我们的具体主张。从人类历史来看，每一次技术革命都引发了经济、政治领域的深刻变化，并直接引发国际政治局势的改变。众所周知，中国古代的四大发明不仅维持了中华帝国几千年的统治地位，而且触发欧洲资本主义的兴起。以纺织和铁路技术为主的第一次工业革命，把英国推向全球帝国的舞台；以电气化为主的第二次工业革命，把美国推向世界舞台；核技术和航天技术，把苏联变成世界超级大国；而信息技术革命，把美国推向了世界霸主的地位。

    从这个历史经验中，我们可以看出，每一次技术革命都可以创造巨大的经济财富，而对这些财富的善用就可以转化为政治和军事优势。那么，在信息时代之后，下一个科学技术所带动的经济增长点在什么地方？太空技术？新能源技术？生物技术？科学家在研究这些问题的时候，政治家的任务就是对选择哪一种技术作为国家发展战略做出政治决断。

    在过去几十年，美国和欧洲一直在上述各种技术领域中摸索、徘徊。生物技术由于遇到巨大的宗教和伦理压力，而不得不有所停顿。在苏联的竞争消失之后，太空技术的浩大投资难以产生直接的经济收益。基于对人类传统能源耗尽的预测，欧美国家不约而同地选择新能源技术。美国在新能源技术上的徘徊是由于共和党背后的军工、石油集团利益左右其决策。民主党执政之后，其背后的信息技术集团无疑希望将其利益延伸到类似智能电网之类的节能领域，美国若能透过新能源摆脱石油能源的政治掣肘，就意味着美国可以真正撤离中东地区，由此奥巴马的中东政策与其新能源政策密切关联。正如他在自传《无畏的希望》中所言：一个控制不了自己能源的国家也就控制不了自己的未来。

    从这个角度看，这次全球金融危机对美国而言似乎变成了一个天衣无缝的精心安排。它在政治上帮助奥巴马政府彻底摆脱石油能源集团的影响，同时也帮助美国政府把大笔资金投入到信息技术和新能源技术开发利用上，从而以一种应对金融危机的方式促使美国完成国家战略的转型。

    为此，奥巴马政府在推动国内新能源政策的同时，也开始积极介入全球“碳政治”，希望通过资本技术和法律规则技术的巧妙运用，让全世界为其新技术革命“埋单”，即透过知识产权转让把新能源技术开发的成本转嫁给发展中国家。

    在这种背景下，中国面临的首要问题就不是如何消极应对西方国家主导的“碳政治”的压力，而必须以我为主，面对人类即将来临的又一次新技术革命浪潮，做出自己的战略决断，即在未来的科技革命中，究竟哪一种技术可以主宰人类的经济生活，从而足以产生巨大的经济收益，促使其经济持续增长。在目前科技与经济一体化的背景下，我们不可能另起炉灶，而只能在新能源技术领域追赶西方。在这方面，中国政府显然有充分的准备。

    问题是，在众多的新能源技术中，中国究竟选择哪些技术作为突破口？核能？风能？太阳能？生物技术？智能化节能？诸如此类。这不仅要考虑中国目前的技术基础，也要考虑中国的经济结构，更要考虑国际市场，尤其要考虑这种新能源的开发必须能带动军工技术、航天技术和制造技术的升级换代，从而将这种新技术运用到更广泛的领域中。在这方面，一如上世纪60年代的核战略和上世纪80年代追赶世界先进技术的863计划一样，我们也需要一套科学技术创新、经济发展和国家安全相配合的国家整体发展战略。

    除了对新技术发展方向的战略选择，对当下的政治抉择而言，最重要的莫过于目前中国的经济发展正处于从“中国制造”向“中国创造”转化的关键阶段。在这个过程中，中国经济增长主要依赖石油、煤炭等传统能源。问题在于谁来为新能源开发的巨大投入成本埋单？如果在战略上左右摇摆，处置不当，很可能我们没有得到新能源技术的利益，反而影响了经济的持续增长。

    目前，我们只能借鉴经济改革“双轨制”的发展战略。在利用传统能源维持经济增长的同时，集中优势兵力在某些新能源技术开发上做出突破，并运用“看得见的手”扶持其迅速发展壮大。在这方面，中国广阔的地域和庞大的经济实体为我们创造了内部转移和消化的空间。比如，中央政府完全可以采取“能源特区”的方式，鼓励和引导某些行业、某些城市或省份率先发展并采用新能源技术。在这个过程中，政府这种“看得见的手”应当引导和利用市场这个“看不见的手”。尤其是目前中国积累了大量的民营资本，应当鼓励、保护并扶持民营资本进入新能源技术的开发和利用领域，从而有意识地扶持民营企业阶层的发展壮大，激发他们引领世界先进技术的雄心，从而与目前占主导地位的国有企业之间形成良性互动。